Araştırma Makalesi :
Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemi ve İdari Yapıya Etkisi

(AS: Bizim irdelememiz yazının sonundadır..)

Ozan ZENGİN
Dr. Öğretim Üyesi
Ankara Üniv. Siyasal Bilgiler Fakültesi – Mülkiye

Öz
Bu makale, 2018 yılı Temmuz ayı itibarıyla parlamenter sistemden başkanlık sistemine geçen Türkiye’deki değişimi ilk olarak siyasal yapı, sonrasında da idari yapıdaki dönüşümler çerçevesinde incelemektedir. Çalışmada, yeni sistemde Cumhurbaşkanına verilen yetkiler ortaya konarak analiz edilmektedir. Cumhurbaşkanına asli düzenleme yetkisi veren ve özerk bir alan tanıyan Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri ile merkezi yönetimi bünyesine katan yeni Cumhurbaşkanlığı teşkilatı ayrıntılı irdelenmektedir. Çalışmanın son kısmında ise özellikle siyasal sistemin niteliği açısından ABD Başkanlık Sistemi ile karşılaştırma yapılarak okuyucuya toparlayıcı bir değerlendirme sunulmaktadır.

Anahtar Kelimeler: Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemi, Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı, Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi, Amerika Birleşik Devletleri
***

Presidential System and Its Effect On The Administrative Structure in
Turkey

Abstract
This paper analyzes the changes in Turkey which transitioned to the presidential system from a parliamentary system as of July, 2018, first in terms of political structure; then in terms of the transformations in the administrative structure. In this study, the powers given to the President in the new system are revealed and analyzed. The Presidential Decrees, which give the President the authority to primary regulation and grant an autonomous field and, the new Presidency organization that swallows the central administration are studied in detail. In the last part of the study, a comprehensive evaluation is presented to the reader by making comparison to the USA Presidential System, especially in terms of the qualification of the political system.

Keywords: Presidential System in Turkey, Presidential Organization, Presidential Decree, United States of America

Giriş
Türkiye, 13. Cumhurbaşkanı’nın yemin edip göreve başlamasıyla resmi olarak 9 Temmuz 2018’de başkanlık sistemine geçmiştir.2 17 Nisan 2017 referandumu sonucunda kabul edilen anayasa değişikliği paketi3 ile başlayan siyasal sistem değişikliği, 24 Haziran 2018’de birlikte yapılan Cumhurbaşkanlığı ve Milletvekili Genel Seçimi’yle nihayete erdirilmiştir. Cumhurbaşkanının doğrudan halk tarafından seçilmesine ilişkin 2007 tarihli anayasa değişikliği4 sonrasında parlamenter sistemden ilk ciddi kopuş gerçekleşmişti. 10 Ağustos 2014 tarihli seçimle de yürütmenin siyaseten sorumsuz tarafı olan Cumhurbaşkanının, başkanlık sistemlerindekine benzer bir biçimde doğrudan halk tarafından seçilerek belirlenmesi usulüne geçilmişti. Değişikliğin anayasa metnine işlenmesinden sonra Türkiye’deki sistemin niteliğine ilişkin “başkanlı parlamenter sistem”, “yarı-başkanlık” gibi tartışmalar baş göstermişti (Gönenç, 2007; Özsoy Boyunsuz, 2014; Kükner, 2012; Kamalak, 2014; Demir, 2014; Gözler, 2018a). Bununla birlikte ilk kez halk tarafından seçilme uygulamasına ve hatta 2017 referandumuna kadar sistemin özünün parlamenter sistemi yansıttığına dair yorumlar da bulunmaktaydı (Özbudun, 2011).
……………………..
………………………..

Siyasal Sistemde Hat Değişikliği: Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemi

9 Temmuz 2018 itibarıyla benimsenen sistemin adlandırılmasında farklılıklar göze çarpmaktadır. Yalın bir şekilde başkanlık sistemi, Cumhurbaşkanına da “başkan” diyenler olduğu gibi niteliği değişim gösterse de yerleşik Cumhurbaşkanlığı makamı üzerinden Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemi diyenler de söz konusudur. Ortada bir “hükûmet” kalmadığı için bu adlandırmaya itiraz edenler de bulunmaktadır. 17 Nisan 2017 referandumundan itibaren geçen yaklaşık iki yıl sonunda “Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemi”nin yaygın kullanımı ve kabulü çerçevesinde uzlaşıya varıldığı söylenebilir.

Yeni sistemin köşe taşları 6771 sayılı Kanun’la döşenmiştir. 1982 tarihli Anayasa’da kapsamlı değişiklikler yapan bu Kanun sonrasında; Yürütme’nin oluşumuna bakılırsa,

• Anayasaya göre yürütme yetkisi Cumhurbaşkanına aittir (md. 104/1) ve görev olarak da yalnızca Cumhurbaşkanı tarafından kullanılır (md. 8).7
Başkanlık sistemlerinde olduğu gibi yürütme tek başlı hale gelmiştir. Parlamenter sisteme özgü olan iki başlı yürütme (Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu birlikteliği) uygulamasına son verilmiştir.
• “Devletin başı” değil artık “devlet başkanı” sıfatıyla yetkili olan bir Cumhurbaşkanı
söz konusudur (md. 104/2).
…………………
……………………………

Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri (CK): Y asama Yetkisinin Genelliğinin Sınırlandırılması

Anayasa değişiklik paketi kapsamında öne çıkan ve tartışılmaya başlayan; 2018 yılı itibarıyla da uygulamaya dökülen yeni bir düzenleme biçimiyle karşı karşıyayız. 10 Temmuz 2018’dan itibaren yeni sisteme ruhunu veren CK’lar, baskın kural koyma mekanizması olmuştur.13 Amerika Birleşik Devletleri (ABD) başkanlık sisteminde başkanlara fiilen verilen ya da başkanların fiilen uyguladığı “yürütme/başkan kararnameleri” 14 , Türk tipi başkanlık sisteminde anayasal bir form kazanmıştır. CK’lar olağanüstü hal döneminde çıkarılanlar dışında normlar hiyerarşisinde kanunlarında altında yer alan düzenleyici işlemlerdir. Anayasa’nın 104’üncü Maddesi’nin 17’inci fıkrasına göre “Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır. TBMM’nin aynı konuda kanun çıkarması durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hale gelir.” Kanunla ilişki bakımından ve aynı zamanda CK’larla düzenlenemeyecek alanlar açısından aynı fıkrada başka bir düzenleme daha vardır: “Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz.”

Kanun hükmünde kararnamelerden (KHK) farklı bir biçimde yetki kanununa ihtiyaç duyulmadan çıkarılan CK’lar ile Cumhurbaşkanı, temel haklar ve ödevler kategorisinden sosyal ve ekonomik haklar ve ödevleri doğrudan düzenleyebilmektedir. Başka bir ifadeyle temel haklar ve ödevlere ilişkin genel hükümler, kişinin hakları ve ödevler ile siyasi haklar ve ödevler CK’lar ile düzenlenememektedir. Önceki dönemde sosyal ve ekonomik haklar ve ödevler KHK ile düzenlenebilmekle birlikte Bakanlar Kuruluna TBMM tarafından kanunla amacı kapsamı, ilkelerini, süresini ve kaç adet kararname çıkarılıp çıkarılmayacağını belirten bir yetki verilmekteydi. Yeni dönemde TBMM devreden çıkarılarak Cumhurbaşkanı doğrudan yetkili kılınmıştır. Olağanüstü hallerde ise Cumhurbaşkanı, tüm haklar ve ödevler kategorisinde CK çıkarabilir ve bunlar, kanun hükmündedir (md. 119/6).15

………………………….
………………………..

Üst Kademe Kamu Y öneticileri ve Atanmaları

Başkanlık sistemi gereğince başkanın bakanlarla birlikte üst düzey kamu görevlilerini belirleyebileceği prensibi genel kabul görmektedir. Türkiye’de de Cumhurbaşkanı, bu atamaları aracısız bir biçimde yapabilmektedir. ABD örneğinde olduğu gibi Senato onay süreci benzeri bir parlamento kademesi olmadan Cumhurbaşkanı salt kendi iradesiyle atamalara karar verebilmektedir. Kadro ihdasında kanun yerine artık CK’ların geçerli olduğu yeni dönemde 3 sayılı CK22 ile Cumhurbaşkanı ile gelip Cumhurbaşkanı ile gidecek olan üst kademe kamu
yöneticileri belirlenmiş ve Cumhurbaşkanı tarafından atanma usulü düzenlenmiştir. Bu kararnamenin ekinde üç cetvel bulunmaktadır. I Sayılı Cetvel’de yer alanların görev süresi, -III Sayılı Cetvel’de bulunanlar hariç- Cumhurbaşkanının süresi ile sınırlıdır. Bu listede yer alan kadro, pozisyon ve görevlere Cumhurbaşkanı doğrudan atama yapmaktadır. Bu iki özellik dolayısıyla “üst kademe kamu yöneticisi” sıfatının asıl olarak bu cetvelde yer alanlar için kullanılabileceği söylenebilir.

Bu cetvelde yer alanlara örnek verilirse; MİT Başkanı, Cumhurbaşkanlığı Ofis Başkanları, TOKİ Başkanı, Valiler, Büyükelçiler, Bakan Yardımcıları, Gelir İdaresi Başkanı, SGK Başkanı, Bakanlıkların Teftiş Kurulu, Rehberlik ve Teftiş, Rehberlik ve Denetim, Denetim Hizmetleri Başkanları ile Diğer Kurul Başkanları, Genel Müdürler, Strateji Geliştirme Başkanları vb.
………………………….
……………………….

Sonuç

…………

İdari yapı açısından bakıldığında da doğrudan Cumhurbaşkanına bağlı, kendisini onunla tanımlayan merkezi yönetimle (yürütme yetkisinin ortağı olma sıfatını yitiren bakanlar kurulu-bakanlıklar ve bunların taşra teşkilatı); üst kademe kamu yöneticilerinin doğrudan Cumhurbaşkanı tarafından atanması usulüyle; Başbakanlık birimlerinin devamı niteliğinde etkili çatı örgüt İdari İşler Başkanlığı’nı, politika kurullarını, ofisleri ve hassas sayılabilecek kamu hizmeti alanlarında başkanlıklar olarak görev yapan bağlı kuruluşları bünyesinde barındıran
Cumhurbaşkanlığı teşkilatlanmasıyla partili anlamda siyasi kimlikli Cumhurbaşkanı etrafında yeni tip bir merkeziyetçi yönetim yapısı kurulmuştur. Değişim yalnızca merkezi yönetimle ilgili değildir. Merkezi yönetimin uzantısı hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları, uzmanlık kurumları olarak ayrı kamu tüzel kişiliklere sahip olsalar da işlevsel olarak Cumhurbaşkanlığına bağlanmışlardır. Henüz kuruluş (varoluş) ve görevleri bakımından doğrudan kapsamlı düzenlemeye tabi tutulmayan birimler, yerel yönetimlerdir. Ancak yaklaşık bir yıllık süreçte yerel yönetimlere hiç dokunulmadığı söylenemez.37 Yerel yönetimler de merkeziyetçilikten nasibini almıştır. İdari ve mali özerkliklerini kısıtlayıcı düzenlemelerle yerel yönetimlere müdahale edilmiştir.38 Tüzel kişilik üzerinden merkezden yönetim ve yerinden yönetime göre ikili devlet örgütlenmesi geçerliliğini korumaktadır; ancak yeni sistemle ilişkilerin yürütümü ve idarelerin-kurumların işleyişi bakımından 9 Temmuz 2018 tarihi itibarıyla Cumhurbaşkanlığında yoğunlaşmış bir devlet örgütlenmesi söz konusudur.

Kaynakça

Açıl, M. (2018) “2017 Anayasa Değişiklikleri Çerçevesinde Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri”, İstanbul Hukuk Mecmuası, 76, 2, 725-756.
Akçalı, P. (2016) Karşılaştırmalı Devlet Sistemlerine Giriş, Ankara: İmge.
Akkoç, Y. S. ve Ergün, T. (2018) “Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemine Geçişe İlişkin Mevzuatta Yapılan Düzenlemelerin İçişleri Bakanlığına Etkileri”, İdarecinin Sesi, Temmuz-Ağustos, 30-36.
Ardıçoğlu, A. (2017) “Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi”, Ankara Barosu Dergisi, 3, 19-51.
Aslan-Akman, C. (2014) “Başkanlık Sistemlerinin Latin Amerika Deneyimi: Çok-Partili Sistemlerdeki Çeşitlilikler,
Sorunlar ve Fırsatlar”, Kamalak, İ. (der.), (Yarı) Başkanlık Sistemi ve Türkiye, İstanbul: Kalkedon, 223-253.
Ataöv, T. (2011) Federasyon, Başkanlık, Yarı-Başkanlık, İstanbul: Destek Yayınevi.
Bağce, H. E. (2016) Parlamenter Sistem mi, Başkanlık mı?: Yoksulluktan Hukukun Üstünlüğüne Ülkelerin Dünyadaki Yeri, İstanbul: Gonca Yayınevi.
Demir, F. (2014) “Yarı Başkanlık Sistemi ve Türkiye”, Yaşar Üniversitesi Dergisi, 8 (Özel Sayı), 831-876.
Eğilmez, M. (2018) “Tek Hazine Hesabı Değişti”, Erişim Tarihi: 06.12.2018, http://www.mahfiegilmez.com/2018/08/tek-hazine-hesab-degisti.html
Gönenç, L. (2007) “Hükümet Sistemi Tartışmalarında ‘Başkanlı Parlamenter Sistem’ Seçeneği”, Güncel Hukuk, 44, 39-43.
Gözler, K. (2017), “Cumhurbaşkanlığı Sistemi mi, Başkanlık Sistemi mi, Yoksa Neverland Sistemi mi?”, http://www.anayasa.gen.tr/neverland.htm. Erişim Tarihi: 16.11.2018.
Gözler, K. (2018a) Türk Anayasa Hukuku, Bursa: Ekin.
Gözler, K. (2018b) Türkiye’nin Yönetim Yapısı, Bursa: Ekin.
Gözler, K. ve Kaplan, G (2012) “Bakan Yardımcıları Bakanlık Hiyerarşisine Dâhil midir?”, Türkiye Barolar Birliği Dergisi, 98, 11-24.
Greenberg, E. S. ve Page, B. I. (2007), America’s Democratic Republic, New York: Pearson Longman.
……………..
……………..
Yazının tümü için tıklayın : http://emekarastirma.org/uploads/dergi/2957.pdf
=======================================
Dostlar,

Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi’ndeki öğrenimizde (2011-16) kendisinden 2 yarıyıl seminer ödevleri aldığımız genç ve saygın Kamu Yönetimcisi – Siyaset Bilimci Dr. Öğretim Üyesi Sn. Ozan Zengin’in çok değerli ve kapsamlı bir irdelemesini paylaşmak istiyoruz.

23 sayfalık çok kapsamlı ve öğretici – düşündürücü bilimsel irdeleme yayınlanmıştır
(Emek Araştırma Dergisi (GEAD) , Cilt 10, Sayı 15, Haziran 2019, 1-24).

Bu tür irdelemelere çok gereksinim vardır. Ülkelerin yönetim sistemleri yaz – boz tahtası değildir.

9 Temmuz 2018’de, AKP’li Cumhurbaşkanı R.T. Erdoğan, adeta tahta çıkarcasına gösterişli törenler yaptırmıştır. Çok ilginç ve düşündürücü biçimde, YSK tarafından kendisine verilen 13. Cumhurbaşkanı beratını geri çevirerek “seçilmiş ilk cumhurbaşkanı” benzeri bir nitem (sıfat) kullanılmasını istemiştir.

• Dünyada örneği olmayan bu ucube sistem 1,5 yılını tamamlamadan, net, kesin ve tartışmasız biçimde tıkanmıştır. İktidar çevreleri dışında yaygın görüş ve belirleme bu noktadadır

83 milyonluk bir ülkenin geleceği kim olursa olsun tek bir kişiye bırakılamaz!

Mutlaka kurumsal düzeneklerin etkili çalışması ve denge – denet sisteminin sorunsuz çalıştırılması zorunludur.

Güçler ayrılığı, örneğin ABD’de olduğu gibi güçlendirilmeksizin tek adam yönetimleri hızla ve kaçınılmaz biçimde totaliterliğe kaymaktadır. Türkiye’de olan da budur.

Üstelik AKP iktidarı dini siyasete ölçüsüz ve sorumsuz biçimde alet etmektedir. Bu Parti, Anayasa Mahkemesince, laikliğe karşı eylemlerin odağı olarak suçlanarak hüküm giymiş sabıkalı bir dinci partidir ve laik rejimi, anayasayı açıkça çiğneyerek dönüştürmek istemektedir.

Dolayısıyla, dünyada örneği görülmeyen ucube cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminin, hemen üst paragrafta vurgulanan dönüşümü Türkiye’ye dayatmak için bilinçli – kurgulu olduğunu düşünüyoruz.

• AKP = Erdoğan yönetimi, bu bağlamda, Türkiye için açık ve yakın stratejik bir tehlike ve tehdit durumuna gelmiştir.
• Demokratik muhalefet yolları giderek tıkanmaktadır.

Demokratik – laik hukuk devleti, AKP = Erdoğan tarafından zorla – fiili darbe ile ya da hile-i şeriye ile dönüştürülmeye devam edilirse, neler olabileceğini hayal bile etmek istemiyoruz.

Ancak bu durumda da meşru çareyi yine Anayasa, Başlangıç bölümünde (3. ve son bent) açıkça gösteriyor:

“Millet iradesinin mutlak üstünlüğü, egemenliğin kayıtsız şartsız Türk Milletine ait olduğu
ve bunu millet adına kullanmaya yetkili kılınan hiçbir kişi ve kuruluşun,
bu Anayasada gösterilen hürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıyla belirlenmiş
hukuk düzeni dışına çıkamayacağı;..”
…
“TÜRK MİLLETİ TARAFINDAN, demokrasiye aşık Türk evlatlarının vatan ve millet sevgisine emanet ve tevdi olunur.”

Bu çözüm; halkın, meşruluğunu yitiren bir yönetime karşı “MEŞRU DİRENME HAKKINI KULLANMASI” dır ve salt Anayasal dayanaklı olmayıp, tarih boyunca kadim bir pratik olup, meşruluğu kendinden menkuldür.

Sevgi ve saygı ile. 29 Aralık 2019, Ankara

Prof. Dr. Ahmet SALTIK MD, MSc, BSc
Ankara Üniv. Tıp Fak. – Halk Sağlığı Uzmanı
Sağlık Hukuku Bilim Uzmanı – Mülkiyeliler Birliği Üyesi
www.ahmetsaltik.net    profsaltik@gmail.com

Yazının tümü için tıklayınız : Cumhurbaskanligi_Hukumet_Sistemi_ve_Idari_Yapiya_Etkisi