PARAYA EGEMEN OLMAK 

Prof. Dr. OĞUZ OYAN
BİRGÜN PAZAR 2021-2
17 Ocak 2021

AKP’nin iktidara egemen olmasının 19. yılındayız.

Bunun ilk beş yılında gerek Cumhurbaşkanı A. N. Sezer’in (bazı yasaları Meclis’e iade etmesi veya AYM’ye bizzat başvurusu) gerekse anamuhalefetin AYM’ye sıkça gitmesi üzerinden bir denetim düzeneği çalışmaktaydı. Diğer denetim kurumları da henüz tasfiye edilememiş veya tamamen edilgenleştirilememişti.

2007 sonrasındaki A. Gül’ün döneminde Cumhurbaşkanlığı anayasal denetimi gözeten bir kurum olarak çalışmadı.  Ancak, Erdoğan da henüz yürütmenin tümüne egemen olamamıştı; 2014’ten itibaren kendi Cumhurbaşkanlığıyla bu yol açılmış oldu. 2017 Anayasası ve Temmuz 2018’de yeni anayasanın mevzuata yansıtılması sonucunda, merkezileştirilmiş ve kişiselleştirilmiş uygulama araçları da artık yürütmenin emrine sunulmuş oldu.

“DEVLET BENİM” DÖNEMİ

2014’ten itibaren başlayan “Devlet benim” dönemi, 2018 dönüşümüyle birlikte artık perçinlenmişti. Cumhurbaşkanı zaten kamu alanında önemli gördüğü bütün para trafiğini, ihale düzenini, imar kararlarını, şirketlere/vakıflara/derneklere kamu varlıkları transferlerini tepeden yönetiyordu. 2018’den itibaren yeni olan, yürütmenin başının artık kamu yönetimini tam tekeline alması, Maliye Bakanlığına Hazine’yi de katarak paranın tam kontrolünün sağlanabileceği bir alan oluşturması ve başına da damadını getirmesiydi.

Bununla da yetinmiyor, Ağustos 2016’da  oluşturulmuş ama atıl kalmış Türkiye Varlık Fonu’nun (TVF) yönetim yapısını 2018’de -dünyada benzeri bulunmayan bir biçimde- değiştiriyor, başkanlığına kendisini, vekilliğine de damadını getiriyordu. Adeta bir “kamu iktisadi holdingi” niteliğindeki bu fonun yönetiminden damadının Kasım 2020’de istifasının da birşeyi değiştirmesi beklenmemeli. Çünkü Cumhurbaşkanı, kendisi dahil TVF’nun YK üyelerini, Fonun kurabileceği diğer şirketlerin ve alt fonların yönetimlerini; Fon bünyesine katılan KİT ve diğer kamusal kuruluşların yöneticilerinin tek belirleyicisi konumundadır.

Esasen, Temmuz 2018’de çıkardığı Cumhurbaşkanlığı kararnameleri (CBK) ile kendini tüm kamu kurumlarında kariyer ve özlük haklarının tek belirleyicisi olarak tanımlayan Cumhurbaşkanının gözetiminden kaçacak hiçbir makam ve işlem kalmamış gibidir. Bu arada son torba yasalara sıkıştırılmış maddelerle yeni yetkilerle donatılmayı da ihmal etmemekte, malvarlıklarını dondurma yetkisi, ormanları ve kıyıları imara açma yetkisi gibi inanılmaz boyutlarda yeni yetkilere sahip olmaktadır. Bu arada polise ve MİT’e TSK’nın her türlü silah donanımına istediği zaman erişebilme yetkisinin tanınması da, herhalde süper güçlü olduğu kadar süper zaaflı ve iktidarını yitirmeyi bir tehdit olarak algılayan bir yürütmenin güvenlik ihtiyacına karşılık gelmektedir. 

MALİYE-HAZİNE-TVF ÜÇGENİ: DAHA NE OLSUN?

Kamu ekonomisinin kapsamı yalnızca merkezi yönetim bütçesinin temsil ettiği alanla sınırlı değildir. Daha geniş ölçekte “Genel Devlet” denilen çerçeve bulunur. Genel Devlet kapsamı içine giren kurumlar/bütçeler şöyledir:

• Merkezi Yönetim Bütçesi
• Mahalli İdareler
• Bütçe Dışı Fonlar
• İşsizlik Sigortası Fonu
• Sosyal Güvenlik Kuruluşları
• Genel Sağlık Sigortası ve
• Döner Sermayeler.

Önce Merkezi Yönetim Bütçesini ele alalım. Bütçenin birçok harcama kalemi katılaşmıştır; üzerinde kolayca oynanamaz. Örneğin bütçenin yaklaşık yüzde 24’ünü oluşturan personel ödeneklerine personel için devletin prim giderleri de eklenirse personelin bütçedeki payı yüzde 28’e varır. İkinci büyük harcama kalemi yüzde 40 boyutundaki “cari transferlerdir” ve büyük bölümü SGK’na transferlerden oluşur. Cari transferler içinde sosyal yardımlar, tarımsal desteklemeler gibi transferler de bulunur ama bunlar hem küçük boyutlu hem de tepeden baskılandıkları için esnek sayılamazlar. Buna karşılık yandaş vakıflara/derneklere yapılan ve ayrıntıları gösterilmeyen transferler her türlü esnekliğe ve şaibeye açıktır ama bunların boyutu da bütçenin yüzde birini geçmez. 2021 Bütçesinin yüzde 13,3’ünü bulacak faiz transferleri de hem artan hem esnekliği azalan kalemlerdendir. Görüldüğü gibi bu üç kalemin toplamı yüzde 81’i bulmaktadır.

Bütçenin “esnek” sayılabilecek yani ödenekleri sınırlandırılabilecek ve ihale düzenekleriyle kısmen istismara konu olabilecek kalemleri ikilidir: Yatırım harcamaları ile mal ve hizmet alımları. Bu iki kalemin bütçedeki birlikte payı 2020’de yüzde 15,8; 2021’de yüzde 14,3’tür. (2021 Yılı Cumhurbaşkanlığı Yıllık Programı, s. 64, t. I:42). Bütçe açıkları büyüdükçe üzerlerinde ödenek azaltma baskısı yapılan kalemlerdir bunlar aynı zamanda.

Bir başka açıdan, Merkezi Yönetim Bütçesi üzerinden yandaş şirketlere ve siyasal alana rant aktarma olanakları sınırlıdır. Bu sınırlar birkaç biçimde aşılır: (i) Bütçe satın almaları ve yatırımları üzerinden beslenecek büyük şirket sayısı asgari düzeye düşürülür (bir milyon liranın altındaki küçük ihalelerde kuşkusuz binlercesi olacaktır); (ii) Yıllara sari büyük yatırımlar Yap-İşlet-Devret ve Kamu Özel İşbirliği modelleriyle merkezi bütçe ve Genel Devlet dışına çıkarılır; (iii) Şirketlerin ilgisi diğer Genel Devlet kurumlarına ve KİT’lere uzanır; TVF kurulur; (iv) Kentsel/ kırsal imar ve taşınmaz rantları daha büyük hacimlerde kullanılır. (v) Milli Emlak ve Vakıflar Genel Müdürlüğü gibi geniş kamusal taşınmaz patrimuanına sahip kurumlar özel olarak izlenir/yönetilir.

Genel Devlet içinde Merkezi Yönetim Bütçesi’nden sonra gelen en önemli bütçeler yerel yönetim bütçeleridir. İktidar bloğu, İstanbul, Ankara, Antalya, Adana, Mersin gibi çok önemli büyükşehir belediyeleri elinden kaçırmış olmanın sancılarını yaşamaktadır. İBB’nde AKP dönemi yolsuzluklarına ilişkin soruşturmaların haberleştirilmesine dahi yasak getirilmesi bununla ilgilidir. Ama iktidarın asıl aşması gereken şey, tıkanmış büyük rant kanallarının yeniden açılabilmesidir. Bunun yolu, yerel yönetimlerin imar yetkilerinin kısmen merkezi yönetime (Cumhurbaşkanlığı, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, TOKİ gibi) aktarılmasında bulunmaktadır. Kayyım ataması yoluyla belediyelere doğrudan el koyma tehdidi de elden bırakılmış değildir.

Merkezi ve yerel yönetim bütçeleri dışındaki Genel Devlet kurumlarının/ bütçelerinin Merkezi Yönetim Bütçesi ile doğrudan/dolaylı ilişkileri vardır.  Bunlar daha çok (karşılıklı) transferler biçimini alır.

Genel devletin toplam büyüklüğü nedir? Merkezi Yönetim Bütçesi’nin GSYH’ya oranla büyüklüğü 2020’de %25 iken 2021 öngörüsü %23,8’dir. “Genel Devlet”in GSYH’ya oranı 2020’de %38,6 iken 2021 öngörüsü %36,3’tür. (2021 Yılı Programı, s. 56-57, tablo I: 39, 40). Demek ki, Merkezi Yönetim Bütçesi dışında önemli bir kamu ekonomisi alanı bulunmaktadır ve yürütmenin dikkatini sadece merkezi bütçeyle sınırlaması beklenmemelidir.

Genel Devlet dışında Kamu Kesimi Genel Dengesi’ne ulaşmak için KİT’lerin de hesaba katılması gerekmektedir. Bunların sayısı çok azalmış ve artık birikimli bilançoları 2019-2022 için olumsuz sonuç veriyor olmakla birlikte, önemli işlem hacimlerine ve yatırım büyüklüklerine sahiplerdir. KİT’lerin önemli bölümünün TVF içine aktarıldığını, TVF’ninse “Genel Devlet” içinde bile gösterilmediğini ayrıca hesaba katmak gerekir. 

TÜRKİYE VARLIK FONU: FARKI NEREDE?

TVF, dünya örneklerine bakıldığında, kuruluşu bakımından bir anomalidir. Dolayısıyla, işleyişinin de bir anomali olması kaçınılmazdır. TVF, kamusal varlıklardan (cari fazlalardan veya hidrokarbür kaynaklarından) elde edilen dönemsel gelir fazlalarının biriktirilmesi ve işletilmesi esasına değil de, gelir fazlaları olmayan bir takım kamu kurumlarının bir sepette toplanıp onların aktifleri üzerinden borçlanma tarzı finansman olanakları yaratılmasına dayandığından, akıntıya karşı kurulmuş bir yapıdır.

Bünyesine katılan kuruluşların birbirine benzemezliğine bakıldığında da elmalarla armutların toplandığı bir yamalı bohçadır. Finansal şirketlerin ve özellikle de kamu bankalarının da bu yapıda yer alması, Fona ilişkin her türlü bilanço, sermaye, kâr, ciro büyüklüğü  ve diğer değer takdirlerini anlamsız veya tartışılır kılmaktadır. Ağustos 2016’da kurulan TVF’nun aktif büyüklüğü, Hazine Müsteşarı Osman Çelik’e göre  (25 Şubat 2017 demeci) 160 milyar dolar, öz kaynak büyüklüğü de 35 milyar dolardır. TVF’nun şimdiki Genel Müdürü Zafer Sönmez’e göre (Bloomberg söyleşisi, 1.12.2020) ise, TVF’nun bilanço büyüklüğü 245 milyar dolarken, “kabaca atfedilen bir 33 milyar dolarlık da sermaye büyüklüğü söz konusudur”. 2019 yılı itibariyle “Fonun 26 milyar dolarlık bir toplam satış hasılatı bulunurken, 8-9 milyar TL’lik kabaca net kârı bulunmaktadır”.  Şimdi en yetkili yöneticinin bile “kabaca” ifadesi arkasına sığınarak konuşabilmesindeki tuhaflığa dikkati çekelim. Kârın TL cinsinden verilmesine de dikkat edilmeli; çünkü sonuçta bu, 2019 itibariyle, 1,5 milyar dolarlık bir kâr yakıştırmasından ibarettir ve eğer bilanço büyüklüğü gerçekten 245 milyar dolarsa anlamsız bir büyüklüktür.

TVF, bir borçlanma fonudur. 6741 sayılı Yasanın 4/3. maddesine göre “Finansman sağlanırken Türkiye Varlık Fonu portföyü üzerinde teminat, rehin, kefalet ve ipotek tesis edilebilir”. Oysa Fonun finansman sağlayabilmek için bünyesinde topladığı kamusal varlıkları teminat olarak göstermek durumunda kalması, bir ülke zaafiyetidir. Zaafiyettir çünkü, Hazine halen hiçbir teminat göstermeden borçlanabilmektedir. Üstelik teminata rağmen TVF’nin bazı dış borçlanma girişimlerinin başarısız olması, ders alınması gereken bir durumdur.

Ama ders alınmayacağı anlaşılmaktadır. İlk bono ihracı denemesindeki fiyaskoya rağmen TVF’nin 18-24 aydabir bono ihraç etmesinin; BİST’in yüzde 10’luk hissesinin Katar şirketine satılmasıyla yetinilmeyip iki yıl içinde TVF payı yüzde 51’e düşene kadar halka arz edilmesinin; değer oluştuktan sonra TPAO ve BOTAŞ’ın halka arzının planlanması (Bloomberg söyleşisi), TVF’nin hangi mantıkla kaynak sağlamak peşinde olduğunu göstermektedir. Ama bunlar Özelleştirme İdaresi’nin yapamayacağı şeyler değildi.

Peki bu Fon gerçekte neden kuruldu? Birkaç ilave neden sayabiliriz:

Birincisi, bu yazının başlığındaki ana gerekçedir. Yürütmenin başı, hiçbir büyük para ve varlık hareketinin kendi kontrolü dışında gerçekleşmesini istememektedir. Fon bünyesindeki şirketlerin kullanılabilir nakit varlıkları fazla olmayabilir; ama bunlar, bazıları uluslararası olan, devasa ihalelere girişmekte, önemli taşınmaz varlıklara sahip olabilmektedirler.

İkincisi, TVF yönetimi, iktidara yakın bazı şirketlerin fonlanmasında, iktidarın peşinde olduğu bazı özel projelerin finansmanında (İstanbul Finans Merkezi, Kanal İstanbul gibi), gerektiğinde dış borçlanmaya dahi giderek kaynak yaratmak istemektedir. Mustafa Sönmez (13 Ocak 2021, Al Monitor), batık durumdaki İstanbul Finans Merkezi projesinin üstlenici üç inşaat firmasından Fon tarafından “yükümlülük” satın alınarak kurtarılmasının altını çizmektedir.

Üçüncüsü, Fon bünyesindeki şirketlerin çoğu bakımından geçerli olan Sayıştay denetimi, Varlık Fonu Yönetimi AŞ (kısaca Şirket) ve onun kuracağı şirketler ve alt fonlar bakımından geçerli değildir. Bunlar bağımsız denetime tabidir. Gerçi bu denetimin raporlarının TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu’nda görüşülerek denetlenmesi (6741 sayılı Yasa/m.6) öngörülmüştür. Ama bu görüşmeler biçimseldir; raporlar yeterli ayrıntıya sahip değildir; üstelik, bu raporlar bile zamanında iletilmemektedir. TBMM’nin denetim hakkı hukuken ve fiilen elinden alınmaktadır. Demek ki yürütme, denetimsiz mali/ekonomik yapılara önemli bir ihtiyaç duymaktadır.

Bunlar o denli önemli ihtiyaçlar olmalıdır ki, yürütmenin başı kendi kendini TVF başkanı olarak atamak konusunda herhangi bir hukuki sakatlık veya etik sorun görmemektedir. 6741’in 2/7. maddesindeki tanım şöyledir: “… yönetim kurulu başkan ve üyeleri ile genel müdür Cumhurbaşkanı tarafından atanır. Yönetim kurulu başkan ve üyeleri ile genel müdürün ekonomi, finans, hukuk, maliye ve bankacılık alanlarından en az birinde beş yıldan az olmamak üzere tecrübe sahibi olmaları aranır“. Gerçi yürütmenin başının böyle bir tecrübeye sahip olmadığını iddia etmek bugün artık cüret işidir.

SONUÇ

AKP döneminin ayırdedici bir özelliği, kamu kaynaklarının kullanımında bürokrasinin rolünün asgariye indirilmesidir. Cumhuriyet tarihinin hiçbir döneminde, Özal dönemi dahil, bu denli siyasetçi merkezli bir rant dağıtım mekanizması kurulabilmiş değildi. Siyasetin merkezinde de çoklu bir oligarşiden ziyade, monarşiye daha yakın bir güç merkezileşmesi bulunmaktadır.

Böylesine süper yetkili bir “başkan” figürü bugünkü dünyada -emsal alınabilecek ülkelerde- hiçbir fâniye nasip olmuş gözükmüyor. Bu, Türkiye’nin tarihsel olarak 1,5 yüzyıldır edindiği tüm anayasal/yönetsel birikimin tarihin çöp sepetine atıldığı bir sürece işaret etmektedir. Cumhuriyet döneminin kurucu değerleri de -anayasada varlığını koruyan hükümlere rağmen- fiilen ilga edilmiş durumdadır.

Ama bu durumun sürdürülebilir olduğunu sanmak da bir gaflettir.