Üniversitenin Anayasal Rejimi

Prof. Dr. Onur Karahanoğulları
Ankara Üniv. Siyasal Bikgiler Fak.- Mülkiye
İdare Hukuku Bilim Dalı

Üniversiteler, birer mal topluluğu değildir. Yönetimi, belli bir amaca özgülenen malların yönetimi ile sınırlı değildir. Üniversiteler, anayasaya göre bilimsel özerkliğe sahip kamu tüzelkişileridir. Anayasanın bir kamu hizmeti olarak kurduğu bilimsel ve teknik kamu hizmetlerinin örgütlenmiş biçimidir,  hizmet topluluğudur. “Bu kurum aynı zamanda öğretim üyelerinin toplanmasından oluşmuş gelmiş bir korporasyondur. Bu tüzelkişiliğin içinde öğretim üyeleri sadece araç olmaktan ibaret olmayıp onun organlarını teşkil ederler ve bütün organlar bu üyelerden oluşmuştur. Dışarıdan gelmiş ve tayin edilmiş hiçbir organları yoktur (Sıddık Sami Onar, İdare Hukukunun Umumi Esasları, c.2, 3.B., İsmail Akgün Matbaası, İstanbul, s. 1004).” Gerek yürüttükleri kamu hizmetinin özellikleri ve gerekse bir hizmet topluluğu oluşları, anayasal rejimlerini farklılaştırmıştır.

Birer kamu tüzelkişisi olan üniversitelerin öğretim üyelerinden oluşan bir hizmet topluluğu olma özelliğinin tüm sonuçları açık anayasa hükümleri düzenlenmiş olmasa da üniversitelerin hukuksal rejimini belirlemektedir. Anayasanın 130. maddesinin I. ve VII. fıkralarındaki düzenlemeler üniversitelerin öğretim üyelerinden oluşan bir hizmet topluluğu olma özelliğinin sonuçlarını dolaylı olarak düzenlemektedir. Anayasanın 130. maddesinin I. fıkrasına göre üniversiteler “kamu tüzelkişiliğine ve bilimsel özerkliğe sahiptir.” Kamu tüzelkişiliğine sahip olmak, devlet tüzelkişiliğinin dışında ayrı bir hukuksal varlık olmaktır. Devlet tüzelkişiliği bütçesinden ayrı bir bütçe ve malvarlığına, personele ve karar organına yani iradeye sahip olmak demektir.

1982 Anayasasında üniversitelerin idari özerkliği 1961 Anayasasından farklı olarak adı anılarak kurala bağlanmamış olsa da üniversitelere kamu tüzelkişiliği tanınmış olması idari özerkliktir. Nitekim üniversitelerin yalnızca kamu tüzelkişileri oldukları belirtilmemiş, bilimsel özerkliğe sahip oldukları da kurala bağlanmıştır. Bilimsel özerklik, devlet tüzelkişiliğinin üniversite tüzelkişiliği üzerinde sahip olabileceği idari vesayet yetkisinin bilimsel konuları kapsamayacağı, ancak bilimsel faaliyetlere ilişkin olmayan idari konularla sınırlı olabileceğini de anlatır.

Anayasanın 130. maddesinin VII. fıkrasında “Üniversite yönetim ve denetim organları ile öğretim elemanları; Yükseköğretim Kurulunun veya üniversitelerin yetkili organlarının dışında kalan makamlarca her ne suretle olursa olsun görevlerinden uzaklaştırılamazlar.” kuralı yer almaktadır. Üniversite yönetim ve denetim organları ile öğretim elemanlarının, yükseköğretim dışında kalan idari birimlerce görevden alınamaması için getirilmiş olan bu anayasal güvence üniversite kamu tüzelkişiliğinin, hizmet ve öğretim üyelerinin bütünleşmesiyle oluşan bir hukuksal varlık olduğunun kanıtıdır. Görevden alınamama güvencesi yalnızca öğretim elemanlarına tanınmamış, üniversite yönetim ve denetim organlarına da bu güvence verilmiştir. Yönetim ve denetim organlarının görevden alınamama güvencesinin varlık nedeni bunların öğretim elemanlarından oluşmasıdır. Bilimsel kamu hizmeti üreten üniversitelerin hukuksal rejimi, niteliklerine uygun olarak kurulmuştur.

Anayasanın 130. maddesinin IX. fıkrasına göre “Yükseköğretim  kurumlarının  kuruluş  ve  organları ile işleyişleri ve  bunların seçimleri,   … kanunla düzenlenir.” Bu hükmün yasakoyucuya verdiği yetkinin, Anayasanın 130. maddesindeki kurallara ve üniversitenin anayasanın da tanıdığı niteliğinden çıkan ilkelere uygun olarak kullanılması gerekir. Yasakoyucuya verilmiş olan bu yetki de üniversitenin hizmet ve öğretim üyelerinin bütünleşmesiyle oluşan bir hukuksal varlık olduğunun kanıtıdır. Bu niteliğe uygun biçimde düzenlenmiştir. Fıkrada organların seçimle oluşturulacağı açıkça kurala bağlanmıştır. Üniversite kamu tüzelkişiliğinde öğretim üyeleri yalnızca hizmetin bir aracı değil üniversitenin kurucusu unsurudur, onun organlarını da oluşturur.

Üniversitenin anayasal rejiminde kamu tüzelkişiliğine sahip olan üniversitelerin organlarının üniversite dışındaki idareler tarafından ve üniversite dışındaki kişiler tarafından oluşturulabilmesi olanaklı değildir.

1961 Anayasası yapılırken Ortadoğu Teknik Üniversitesi’nde mütevelli heyeti bulunması anayasa ile çeliştiğinden anayasaya istisna hükmü konulmuştur (1961 Anayasası, m.120: “… özel kanuna göre kurulmuş Devlet Üniversiteleri hakkındaki hükümler saklıdır”). 1961 Anayasası döneminde bu hükmün yalnızca iki üniversite için uygulanacağı, kapsamında başka bir üniversitenin olamayacağı Anayasa Mahkemesi’nin yerleşik içtihadına dönüşmüştür.

Üniversite örgütlenmesinin anayasal rejimi, 1961 Anayasası’ndan itibaren bu kararlarla kurulmuştur.  1961 Anayasanın 120. maddesinin III. fıkrasında açıkça “kendileri tarafından seçilen organları eliyle yönetilir” hükmü yer almaktadır. Üniversitenin devletten ayrı bir kamu tüzelkişiliği olarak örgütlenmiş olması ve üretmekle yükümlü olduğu hizmetin bilimsel/teknik niteliği böyle bir düzenlemeyi gerektirmiştir.

1961 Anayasasından sonra Anayasa Mahkemesi’nin 1982 Anayasası döneminde de süren kararları üniversite tüzelkişiliğinin bu niteliğini korumuştur. 1982 Anayasasında da 1961 Anayasasından farklı olarak üniversiteler için “bilimsel ve idari özerklik” yerine yalnızca “bilimsel özerklik” nitelemesi yapılmış olmasına karşın üniversiteler kamu tüzelkişiliği olarak düzenlenmiş, ürettikleri hizmetin niteliğine ilişkin özel belirlemeler yapılmış, organlar ve öğretim üyeleri için devletçe görevden alınamama güvencesi getirilmiştir. Bunun nedeni bilimsel özerklik ile idari özerkliğin birbirini tamamlamasıdır (AS: Bize göre doğrusu “Bilimsel özgürlük ve yönetsel/idari özerkliktir.). Nitekim Anayasa Mahkemesi’nin 1982 Anayasası’ndan sonra verdiği kararlar da bu yöndedir. Bilimsel özerklik ile yönetsel özerklik arasındaki bağlantı 1961 sisteminde kurulmuş, 1982 sisteminde de sürdürülmüştür:

“… yönetim özerkliğinin yokluğu, üniversitenin bilimsel ve nesnel ölçülere göre öğretim yapmasını onu ister istemez siyasal güçlerin veya çevrelerinin etkisine açık tutup, eylemli olarak, engeller, başka deyimle, yönetim özerkliği bulunmayan yerde bilimsel özerklik dahi genellikle boş bir söz olur (AM, E.1969/52, K.1972/21, 4.5.1972, RG, 23.1.1973,14426).”
***
“Anayasa’nın 130. maddesinin birinci fıkrasında, üniversitelerin bilimsel özerkliğe sahip kamu tüzelkişileri olarak tanımlanması ve bunların ancak Devlet tarafından yasayla kurulabileceklerinin saptanması ile güdülen ereğin, siyasal çevrelerin, özellikle iktidarların ve ayrıca değişik baskı gruplarının, üniversite çalışmalarıyla öğretim ve eğitimini etki altında tutabilme yolunu kapatmak ve bu çalışmaların bilimsel gerekler ve gereksinmelerden başka, herhangi bir dış etkiden uzak kalacak bir ortamda sürdürülmesini sağlamak olduğunda kuşku bulunmamaktadır (AM, E.1993/25, K.1994/2, 25.1.1994, RG, 31.12.1994, 22158).
***
“… bilimsel özerklik, üniversite mensuplarının, ekonomik ve siyasi yönden nüfuz sahibi bulunan kişi ve kurumların baskısı, yönlendirmesi olmadan ve toplumda genel olarak hakim olan düşünce ve kabuller doğrultusunda sonuçlara varmak gibi bir zorunluluk hissetmeden sadece bilimsel ölçütler ve etik kurallar çerçevesinde eğitim, öğretim, araştırma ve yayın yapabilme olanaklarına sahip bulunmaları biçiminde açıklanmaktadır. Üniversitelerin bilimsel özerklikderecelerinin saptanmasında ise; üniversitelerde yürütülen eğitim, araştırma, yayın ve benzeri etkinliklerin planlanması, düzenlenmesi ve icra edilmesi aşamalarında, yönetim yetkisinin ne oranda serbestçe kullanılabildiği ve bu konularla ilgili gerekli kararların üniversite yönetim organlarınca ne ölçüde serbestçe alınabildiği hususlarının belirleyici olduğu kabul edilmektedir (AM, E. 2005/67, K.2009/99, 25.6.2009, RG, 6.10.2009, 27368; Aynı yönde: AM, E. 2007/5, K. 2007/18, 7.2.2007, RG, 24.03.2007, 26472).”

1961 Anayasası’nın “Üniversiteler kendileri tarafından seçilen organları eliyle yönetilir”, kuralına istisna getirilmişti. Anayasanın kabulünden önce kurulmuş olan üniversitelerdeki özel yönetim biçimleri saklı tutulmuştu (“Özel kanuna göre kurulmuş Devlet Üniversiteleri hakkındaki hükümler saklıdır.” 1961 Any, m.120). Bu hüküm daha önce kurulmuş olan birkaç üniversiteyi istisna tutmuş, özel yönetimli yeni üniversiteler kurulmasına engel olmuştu. ODTÜ’de mütevelli heyeti vardı ve öğretim üyeleri meslek güvencesinden yoksun çalışma kurallarına tabiydi. Anayasa Mahkemesi, mütevelli heyetiyle yönetiminin Anayasanın getirmiş olduğu istisna kapsamında olduğunu kabul etti. Bununla birlikte, bu istisnanın üniversitenin tüm rejimini değiştiremeyeceğini belirterek öğretim üyelerine ilişkin düzenlemeleri iptal etti:

“Bu üniversitede ‘Mütevelli Heyeti’ sistemi vardır. Yani bir yönetici grubu, üniversiteye ilişkin öğrenim ve öğretim gereksinmelerini yakından izleyerek gerekli kararları almak ve işlemleri yapmakla görevli tutulmuştur. Ancak hemen şunu belirtmek yerinde olacaktır ki, Orta Doğu Teknik Üniversitesi için öngörülen özel yönetim sistemi, Anayasanın 120. maddesinin üçüncü fıkrasında yeralan ayrık hükümden yararlanmak yoluyla hukuksal yapısını korumaktadır. Bu sistemin Anayasanın sözü geçen maddesinde belirtilen diğer Devlet üniversiteleri yönetim biçimine ters düştüğü kabul edilmek gerekir. Esasen bu düşüncedir ki, Anayasa koyucuyu Orta Doğu Teknik Üniversitesi için özel hükümler getirmeye zorlamıştır. Bununla beraber getirilen özel hükümden, öğretim görevinde çalışanların diğer Devlet üniversiteleri öğretim üyeleri ve yardımcılarına tanınan kamusal güvenceden yoksun bırakılabilecekleri ve böylece öğrenim ve öğretimin özgürlük ve güvenlik içinde yürütülmesi esaslarına aykırı bir düzenlemenin korunabileceği anlamını çıkarmaya olanak yoktur (AM, E. 1973/37, K.1975/22, 11.2.1975, RG. 3.12.1975, 15431).”
***
Aynı yönde: “… Orta Doğu Teknik Üniversitesinde Mütevelli Heyetinin yaptığı iş, sözleşme ile öğretim üyesi istihdam etme yetkisini kullanma görünümü içinde, tamamı Kanun konusu olan hususları, hem de hiçbir mer’i mevzuat hükmüne tabi olmaksızın saptama işlemidir.  Mesleki güvencesi olmayan, görevine son verileceğinden ya da sözleşmesinin yenilenmeyeceğinden kuşku duyan ve böylece sürekli olarak tedirginlik ortamı içinde bulunan bir öğretim üyesinin, bilimsel özerkliği bulunduğunu, eğitim ve öğretim hizmetini yan tutmadan yürüteceğini, bağımsız ve yansız olarak araştırma ve yayında bulunabileceğini düşünmek ileri derecede iyimserlik olur. Açıklanan nedenlerle, … bendinin Türk vatandaşı olan Öğretim üyelerinin ücretlerini, hizmet, müddet ve şartlarını ve mukavele esaslarını mer’i mevzuat hükümlerine tabi olmaksızın MütevelliHeyetince saptanmasını öngören hükmü Anayasa’nın değişik 120. maddesine bu yönden de aykırıdır (AM, E.1976/1, K.1976/28, 25.5.1976, RG, 16.8.1976, 15679).”
***
Aynı yönde:  “İnceleme konusu … Yasanın … fıkrasında bulunan, Karadeniz Teknik Üniversitesinin tüzel kişilik kazanmasına değin, bu üniversitenin öğretim işleriyle görevli kişilerin … Millî Eğitim Bakanlığınca atanacağı kuralı, Anayasa’nın değişik 120. maddesinin yukarıda açıklanan özerklik ilkesine ve bu ilke gereklerinden olan üniversitelerin kendilerince seçilmiş organlarınca yönetileceği kuralına aykırı düştüğünden, iptali gerekir./ İnceleme konusu kuralda üniversiteye bir süre tüzel kişilik tanınmadığı ilkesi de yer almaktadır; oysa Anayasa’nın değişik 120. maddesi uyarınca üniversiteler özerkliğe sahip kamu tüzel kişileridir. Sözü edilen kural bu bakımdan da Anayasaya aykırıdır AM, E.1971/40, K.1971/82, 23.12.1971, RG, 23.5.1972,14194.”

Anayasa Mahkemesi 1982 Anayasası döneminde de özel statülü üniversite kurulup kurulamayacağı konusunda karar vermiştir. Anayasa Mahkemesi, bazı üniversitelere Yükseköğretim Kurulu’nun görüşü alınarak Milli Eğitim Bakanlığı’nın önerisi üzerine Bakanlar Kurulu kararıyla “özel statü” verilebileceğini ve bu üniversitelerin Üst Yönetim Kurulu’nca yönetileceğini öngören hükmü iptal etmiştir.

“Anayasa’nın 130. maddesinde öngörülen üniversite dışında özel konumlu üniversite kurulamaz. Üniversitelere ilişkin ortak ilkeler de bu maddede yeralmaktadır. … Anayasa gerekleriyle uyumsuz bir üniversite yapısına geçerlik tanınamaz. Üniversitede devlet yönetimindeki sıralama türünde bir yönetim biçimi, düşünce üretimine, özgür düşünce ve özgür çalışmaya elverişli bir ortama engeldir. Bilimsel çalışmalarının, bilimsel yönetim ve bu özelliğe uyumlu olmak gerekir. Danışmanın, dayanışmanın ve kimi günde yarışmanın yerini akçalı olanaklara dayanan biçimsel üstünlük çabaları alırsa, bilgi ve bilim yerine görüntü egemen olur. Nesnel kurallara uymayıp öznel kuralları yeğleyerek özel konumlu üniversite oluşturmak Anayasa’nın öngördüğü üniversite yapısıyla bağdaşmamaktadır. … Anayasa’nın “Yükseköğretim üst kuruluşları” başlıklı 131. maddesinde “Yükseköğretim Kurulu”ndan başka bir organa yer verilmemiştir. Yükseköğretim kurumlarından özel kurallara bağlı olanlar da, Anayasa’nın 132. maddesinde Türk Silahlı Kuvvetleri ve Emniyet Örgütü olarak sınırlandırılmıştır. Bu açık gereklerle bağdaşmayan özel konum, ‘Üst Yönetim Kurulu’ oluşumuna olanak tanıyan kurallar Anayasa’ya aykırıdır (AM. E.1991/21, K.1992/42, 29.6.1992, RG, 31.03.1993, 21538)

Anayasa Mahkemesi’nin bu kararı üniversite organlarının, üniversite dışından oluşturulamayacağını açıkça ortaya koymaktadır.
======================================
Dostlar,

Yukarıdaki önemli değerlendirmenin yazarı, İdare Hukuku profesörü Sn. Onur Karahanoğulları’dır. Kendisi, bizim de mezunu olduğumuz Ankara Üniv. Siyasal Bilgiler Fakültesi – Mülkiye‘nin saygın İdare Hukuku hocasıdır. Biz de O’nun öğrencisi olduk.
Sıkı, ilkeli, dürüst, çalışkan ve alanına son derece egemen, yürekli bir hukuk adamıdır.

Mülkiye’nin en zor derslerindendir verdiği yıllık dersler. (İdare Hukuku ve İdari Yargı)

Türkiye’nin iyice hukuk dışına savrulduğu bu zor günlerde çırpınıyor Hukuk adına.
Bu yazıdan çok dersler çıkarmak gerekiyor.
Başka AKP ve Erdoğan, sonra YÖK ve Üniversiteler…
Yargı ve Anayasa Mahkemesi..
Anayasa Mahkemesi, CHP tarafından önüne götürülen ilk OHAL KHK’sını “yetkisizlik” gerekçesi ile incelemekten kaçınmasa idi günümüzdeki ağır bunalıma ve hukuk devletinin yok edilişine sürüklenmeyecek idik. Üstelik yaratıcı ve yürekli yorumlarla içtihat yaratmasına da gerek yoktu. Çeyrek yüzyıl önce benzer durumda 2 OHAL KHK’sın Anayasa Mahkemesi incelemiş ve iptal etmişti. Çok yazık etti AYM, çoook. Hem kendine hem ülkemize. Adeta kendisini yokumsadı. Son 1 yıldaki kararları ile bir AYM’mizin olmadığını da öğrendik.

Mutlaka ama..

Sevgi ve saygı ile. 19 Temmuz 2017, Ankara

Dr. Ahmet SALTIK
Ankara Üniv. Tıp Fak. – Mülkiyeliler Birliği Üyesi
www.ahmetsaltik.net     profsaltik@gmail.com

Not  : Metin içinde bize göre bir düzeltme yaptık..
– .. bilimsel özerklik ile idari özerkliğin birbirini tamamlamasıdır
(AS: Bize göre doğrusu “Bilimsel özgürlük ve yönetsel/idari özerkliktir.)