2020 YILI MERKEZİ YÖNETİM BÜTÇESİNİN ÖNCEKİ YILLARA AİT GERÇEKLEŞMELERLE BİRLİKTE İNCELENMESİ VE KAMU MALİYESİNE GENEL BAKIŞ
Mahmut ESEN
Mülkiye Başmüfettişi (E)
- “Sayamadığınız, ölçemediğiniz hesaplayamadığınız olayları tanıyamazsınız.” Galileo Galilei
I–GİRİŞ
21.12.2019 gün ve 7197 sayılı 2020 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu, 31.12.2017 gün ve 30995 sayılı (M) RG’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Orta Vadeli Program ve Orta Vadeli Mali Planda (2019-2021) belirlenmiş politika, hedef/ önceliklere göre ve özel mevzuatına göre hazırlanmış olan 2020 Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu Teklifinin, TBMM yapılan görüşmeler sonucunda kayda değer bir değişikliğe uğramadan aynen kabul edildiği görülmüştür.
Ülke ve ulus sorunların saptanması ve alınması gereken önlemler açısından; kamu gelirlerinin toplanması, giderlerin gerçekleştirilmesi, açıkların finansmanı, kamunun varlık ve borçları ile öbür yükümlülüklerinin yönetimini kapsayan kamu maliyesinin durumunun iyi bilinmesi ve gelişmelerin yakından izlenmesi özel bir önem taşımaktadır.
Bu bağlamda merkezi yönetim bütçesi yasaları, tasarı/gerekçeleri ve ekleriyle birlikte güncel nitelikli, önemli bilgileri içermektedir.
Bu yüzden yazımızda 2020 yılı merkezi yönetim bütçesinin gelir, gider ve bütçe dengesi rakamlarının; 2017-2019 yıllarına ait gerçekleşmeler ışığında değerlendirilmesi yapılmakta, kamu maliyesini ilgilendiren konularda fikir açıklamasında bulunulmadan önce bilinmesi ve el altında tutulması gerektiği düşünülen, en önemli/ somut bilgi notlarına dikkat edilmesi amaçlanmaktadır.
II-2020 YILINA AİT TEMEL EKONOMİK GÖSTERGELER (HEDEFLER)
Hazine ve Maliye Bakanlığı ile Strateji ve Bütçe Başkanlığınca hazırlanmış ve Cumhurbaşkanınca 4.10.2019 tarihinde onaylanmış olan Orta Vadeli Programla (OVP) belirlenmiş olan 2020-2022 dönemini kapsayan makro-ekonomik göstergelerdeki gerçekleşme durumları ve gerçekleşme kestirimleri ve program hedefleri Tablo 1’de gösterilmiştir. (Tablolar ayrıca pdf olarak görüntülenebilir : 2017-2020_Butce_Irdelemesi_Tablolar
Tablo 1. 2017- 2020 Yıllarına Ait Temel Ekonomik Göstergeler.
| |
2017
|
2018
|
2019
(Ger. Tah.) |
2020 (Program) |
| GSYH (Milyar TL) |
3.107 |
3.724 |
4.269 |
4.872 |
| Kişi Başına Gelir (GSYH, ABD Doları) |
10.602 |
9.693 |
9.063 |
9.738 |
| GSYH Büyümesi (%) |
7,4 |
2,8 |
0,5 |
5 |
| İşsizlik Oranı (%) |
10,9 |
11 |
12,9 |
11,8 |
| İTHALAT (CIF) (Milyar ABD Doları) |
233,8 |
231,2 |
207,8 |
231,5 |
| İHRACAT (FOB) (Milyar ABD Doları) |
157 |
176,9 |
181,4 |
190 |
DIŞ TİCARET DENGESİ
(Milyar ABD Doları) |
-76,8 |
-54,3 |
-26,4 |
-41,5 |
CARİ DENGE
(Milyar ABD Doları) |
-47,4 |
-27 |
1 |
-9,6 |
| DEFLATÖR (%)(GSYH’da Sabit Fiyatlarla Artış Oranı) |
10,8 |
16,4 |
14,1 |
8,7 |
| TÜFE (Yıl Sonu %) |
11,9 |
20,3 |
12 |
8,5 |
Kaynak: Orta Vadeli Program (2020-2020 )
OVP Yer Alan Temel Ekonomik Büyüklüklere Göre: GSYH ( Cari Fiyatlarla)
2018’de 3,724 trilyon TL olarak gerçekleşmiş olan GSYH’nın; 2019’da (% 14,6 artışla) 4,269 trilyon TL, 2020’de ise (% 14,1 artışla) 4,872 trilyon TL ulaşması beklenmektedir.
Kişi Başına Gelir (GSYH, Dolar)
2018’de 9.693 $ olan kişi başına gelirin 2019’de 9,093 Dolara düşmesi kestirilmiş, 2020’de ise 9.738 Dolara yükselmesi programlanmıştır.
Dış Ticaret (Milyar Dolar)
2018’de 176,9 milyar $ olarak gerçekleşmiş ihracatın (%2,5- 4,7 artışla) 2019’da 181,4 milyar Dolara, 2020’de 190 milyar Dolara yükselmesi beklenmektedir.
2018’de 231,2 milyar Doları olarak gerçekleşmiş ithalatın; 2019 yılında % 10 oranında düşmesi, 2020 yılında da 2018 yılındaki düzeye gelmesi kestirilmektedir.
2018’de 54,3 milyar $ olan dış ticaret açığının 2019’da 26,4 milyar $, 2020 yılında ise 41,5 milyar $ olarak süreceği öngörülmüştür.
2019’da (% 76) olan ihracat/ithalat oranının, 2019 yılında % 87,3 ve 2020 yılında ise % 82 olması beklenmektedir.
Cari İşlemler Dengesi (Milyar Dolar)
2018’de 27 milyar $ açık veren cari işlemler dengesinin, 2019’da 1 milyar $ fazla vereceği, 2020’de yeniden açık vereceği, açık miktarının 9,6 milyar $ olacağı tahmin edilmekte / programlanmaktadır. Açığın ulusal gelire oranının 2019’de 0,1 milyar $ olması beklenekte, 2020’de ise -1,2 milyar $ olarak programlanmıştır.
2018’de %-3,4 olan cari açık 2018 sonunda % 20 olarak gerçekleşmiş TÜFE’nin 2019’da %12 oranında değişmesi kestirilmekte, 2020 yılı ise % 8,5 artış olacak biçimde programlanmıştır.
2018’de % 11 olan işsizlik oranının 2019’da % 12,9 ve 2020’de %11,8 olması öngörülmüştür.
III- 2020 YILI MERKEZİ YÖNETİM BÜTÇESİ
A-Bütçe Giderleri
a)-Ekonomik Sınıflandırmaya Göre Giderler
2017-2019 yıllarına ait merkezi yönetim bütçelerindeki giderlerinin ekonomik sınıflandırmaya göre kestirim / gerçekleşme durumları; 2020 yılı giderlerindeki kestirimler ile 2020/2019 gider gerçekleşme değişim oranlarına Tablo 2’de yer verilmiştir.
Tablo 2. Ekonomik Sınıflandırmaya Göre M.Y. Bütçe Giderlerinde 2017- 2019 Yılları Bütçe Gerçekleşmeleri ve 2020 Yılı Kestirimleri (Milyar TL)
| Ekonomik Sınıflandırmaya Göre Giderler |
2017 YILI BÜTÇESİ |
2018 YILI BÜTÇESİ |
2019 YILI BÜTÇESİ |
2020 YILI BÜTÇESİ |
| Tahmin |
Gerçekleşme |
Gerç.Or . (%) |
Tahmin |
Gerçekleşme |
Ger. Or.
(%) |
Tahmin |
Gerçekleşme |
Ger.Oranı
(%) |
Tahmi
N |
2020/
2019 Değ. Or. |
| 1-Faiz Dışı Giderler |
587,6 |
621 |
105,6 |
691 |
756,5 |
109,5 |
843,6 |
899,5 |
106,6 |
956,5 |
106,3 |
| |
Personel |
162,6 |
162,1 |
99,7 |
183,1 |
200 |
109,7 |
247,3 |
249,8 |
101 |
282,5 |
113 |
| SGK Devlet Primleri |
27,1 |
27,2 |
0,3 |
30,8 |
34,4 |
111,6 |
43,3 |
43 |
93,3 |
48,1 |
111,9 |
| Mal ve Hizmet Alımları |
52,1 |
63,5 |
122 |
66 |
71,7 |
108,6 |
67,5 |
84,1 |
124,6 |
75,5 |
89,7 |
| Cari Transferler (Sağlık, emeklilik ve sosyal yardımlar, mahalli idare payları, tarımsal destekler vb.) |
249,7 |
271 |
108,5 |
299,4 |
323 |
107,9 |
391,3 |
400,2 |
102,3 |
451,1 |
112,7 |
| Sermaye (Yatırım) Giderleri |
66,2 |
70,5 |
106,5 |
68,8 |
88 |
127,9 |
54,4 |
80,5 |
148 |
56 |
69,6 |
| Sermaye Transferler (Mahalli idareler v.b. kuruluşlara yapılan) |
10,5 |
12,9 |
123 |
15,3 |
16,7 |
109,3 |
10 |
16,3 |
163 |
6,8 |
41,7 |
| Borç verme |
12,9 |
13,3 |
103 |
20,2 |
21,6 |
107,1 |
21,7 |
24,4 |
112,4 |
27 |
110,6 |
| Yedek Ödenekler |
6,4 |
0 |
0 |
7,3 |
0 |
0 |
7,8 |
0 |
– |
8,7 |
– |
| 2- Faiz Giderleri |
57,5 |
56,7 |
98,6 |
71,7 |
74 |
103,2 |
117,3 |
99,9 |
85,2 |
139 |
139 |
| GİDER BÜTÇESİ TOPLAMI |
645,1 |
677,7 |
105 |
762,7 |
830,4 |
108,9 |
960,9 |
999,5 |
103,6 |
1095,4 |
109,6 |
Not: 1-Küsuratlar yuvarlatılmıştır.
Kaynak: 2020 Yılı MYBK Teklifi/ Gerekçesi; Muhasebat Gn. Md. MYB İstatistikleri.
Merkezi yönetim bütçesi giderleri 2017’de 32,6 milyar TL (%5) artışla 677,7 milyar TL olarak; 2018 yılı bütçesi 67 milyar TL ( %8,9 ) artışla 830,4 milyar TL olarak, 2019 yılı bütçesi ise 169,1 milyar TL (% 20) artışla gerçekleşmiştir. 2020 yılı bütçe giderleri de 2019 yılı gerçekleşmelerine göre 95,9 milyar TL artışla ( % 9,6 ) 1095,4 milyar TL olarak kestirilmiştir.
2020 yılı merkezi yönetim bütçesinde de, önceki yıllarda da olduğu gibi, en büyük payı cari transfer giderleri oluşturmaktadır. Cari transfer giderlerini personel giderleri izlemektedir. Gider büyüklükleri sıralamasında 3. sırayı 139 milyar TL ile (gider bütçesi toplamının % 12,6’sını oluşturan) faiz giderleri almıştır.
Bütçe kestirimlerinde önceki yıl gerçekleşme rakamlarına göre sermaye giderleri, mal ve hizmet alım giderleri ile sermaye transfer harcamaların da % olarak 10,3-58,3 arasında değişen yüksek oranlı düşüşler dikkat çekmektedir.
Cari Transferler
Bütçe giderleri arasında en büyük payı oluşturduğu için cari transfer giderlerine ilişkin bütçe kestirim (tahmin) ve gerçekleşmeleri özel bir önem taşımaktadır.
2017 ve 2018 yılı bütçelerinde cari transfer giderleri kestirimlerinin % 8 – 8,5 oranında artışla gerçekleştiği, bütçe giderlerinin gerçekleşme oranlarını da etkileyecek boyutta hata yapıldığı görülmektedir.
2019 yılına ait cari transfer giderleri % 2,3 artışla gerçekleşmiştir.
2020 yılında cari transferler için % 12,7 oranında artışla 451,1 milyar TL olarak öngörülmüştür. Bu rakam toplam bütçe giderlerinin % 41,2’sine karşılık gelmektedir. Üstelik bu oran salt 2020 yılına özgü değildir ve önceki yıllarda da giderlerin % 39- 40’ını cari transferler oluşturmaktadır.
Bilindiği üzere transfer ödemeleri, sermaye birikimi hedeflemeyen ve cari nitelikli mal ve hizmet alımını finanse etmek amacıyla yapılan karşılıksız ödemeleri kapsamaktadır.
Nitelikleri ve bütçedeki payının büyüklüğü nedeniyle kamu maliyesi hakkında daha somut bilgiler elde edilebilmesi için cari transfer giderlerinin ayrıca incelenmesinde yarar bulunmaktadır.
Bu bağlamda özlü bir inceleme, sağlıklı bilgi edinilmesi için 2016-2019 yıllarında cari transfer harcamalarındaki gerçekleşmelere Tablo 3’de yer verilmiştir.
Tablo: 3 Merkezi Yönetim Bütçelerindeki 2016-2019 Yıllarına Ait Cari Transfer Harcamaları Birikiml, (Kümülatif) Gerçekleşmeleri (Milyar TL)
| |
05-CARİ TRANSFERLER |
YILLAR |
| S. No |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
| 224,8 |
271 |
323 |
400,2 |
| 1 |
Görev Zararları |
46,8 |
63,9 |
80,9 |
8 |
| -KİT’ler, TCZB/ T.Halk B., SYDTF vb. yapılan ödemeler.
– SGK (Sigorta prim vb. destekler) |
5,3
41,4 |
6,8
57,1 |
6,1
74,8 |
8
– |
| 2 |
Hazine Yardımları |
75,7 |
87 |
87,5 |
219,5 |
| -SGK’ ya Yapılan Yardımlar
-Yerel Yönetimlere Yapılan Hazine yardımları (Denkleştirme ödeneği, İl Özel İda. görevli eski Köy. Hiz. Md. per. üc. ödemeleri, cadde ve sokak aydınlatma hizmetleri )
-Diğer Hazine Yardımları (DFİF/İşsizlik Fonu, Gençlik Spor İl Md. vb.) |
66,2
1,6
7,9 |
76,3
1,7
9 |
75,2
2
9,8 |
202,8
1,7
14,9 |
| 3 |
Kar Amacı Gütmeyen Kuruluşlara Yardım (Siyasi partiler, dernekler, Ulusal Fon vb.) |
2,4 |
3,4 |
3,4 |
5,9 |
| 4- |
Hane Halkına Yapılan Transferler |
35 |
41,4 |
51,8 |
61,9 |
| -Hane Halkına Yapılan Transferler (Burs,eğitim,yiyecek,sağlık,barınma)
-Tarımsal Destekleme Ödemeleri
-Sosyal Amaçlı Transferler (Vatani Hizmet Aylıkları, Şehit Dul Ve Yetimlere İkramiye ve Ek Ödemeler, SHÇEK, 2022 sayılı Kanun Aylık Ödemeleri ve Diğer Sosyal Amaçlı Yardımlar)
-Hane Halkına Yapılan Diğer Transferler [ Strateji ve Bütçe Bşk. teşvik ödemeleri, Kobi desteği, doğal afetten zarar gören çiftçilere yardım, bireysel emekliliğe Devlet katkısı, diğer (köprü garanti geçiş ödemeleri dahil) (x) )] |
5,4
11,5
10,8
7,2 |
6,2
12,7
12,3
10,1 |
7
14,5
13,7
16,2 |
6,6
16,9
19,8
18,5 |
| 8 |
Yurt dışına Yapılan Transferler (Kıbrıs/ Uluslararası kuruluşlara katılım payları) |
2,2 |
2,6 |
3,2 |
4 |
| 9 |
Gelirden Ayrılan Paylar |
62,6 |
72,6 |
96,1 |
100,6 |
| – Mahalli İdareler Payları
-Fon payları (SSDF/SYDTF vb.)
-Gelirden Ayrılan Diğer Paylar (TOKİ/TBB/TOBB/TSEK vb.) |
52,1
10,1
0,3 |
60,7
11,5
0,3 |
72,5
23
0,3 |
76,5
23
0,4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
(x)Köprü / otoyol / tunel vb. büyük projelerde yüklenicilere tanınmış geçiş-gelir garantisi bağlamındaki kimi ödemeler de bu bölümden yapılmaktadır. (https://tusiad.org/tr/yayinlar/raporlar/item/10252-tusiad-merkezi-yonetim-butcesi-takip-raporu)
Küsuratlar yuvarlatılmıştır.
Kaynak: Muhasebat Gn. Md. Merkezi Yönetim Bütçe İstatistikleri.
Tablo incelenmesinden de anlaşılacağı üzere, cari transfer giderlerinin yarısından çoğu tek başına SGK’ya yapılmaktadır. Bu rakamlar aynı zamanda merkezi yönetim gider bütçelerinin % 20’sine karşılık gelmektedir. Bu yüzden, merkezi yönetim bütçesi açısından en büyük “kara deliğin” SGK olduğu görülmektedir.
Sosyal Güvenlik Kurumu giderlerinin anımsatılması / konunun somutlaştırılması ve bütüncül olarak değerlendirilmesi bağlamında SGK’nın 2015-2018 yılları gerçekleşen gelir/ gider bütçeleri rakamları Tablo 4’te gösterilmiştir.
Tablo 4. SGK 2015 – 2018 Yılları Gelir/ Gider Bütçeleri (Milyar TL)
| S.No
|
|
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
| 1- |
GELİRLER TOPLAMI |
220,1 |
255,8 |
288,3 |
369,2 |
| 2- |
GİDERLER TOPLAMI |
231,5 |
276,5 |
312,7 |
384,9 |
| SGK’dan Hane Halkına Yapılan Fayda Ödemeleri
– Emekli Aylık Ödemeleri (Malullük, Yaşlılık ve Ölüm Aylıkları ,% 4 Ek Ödemeler, İkramiyeler, 2022 s.k. göre bağlanmış aylıklar vb.)
-Sağlık Giderleri (Tedavi, ilaç ve sağlık malzemesi giderleri)
-Diğer Giderler |
165,6
59,4
6,5 |
201,4
68
7 |
229,1
77,6
6 |
286,4
91,5
7 |
| 3- |
GELİR-GİDER DENGESİ |
-11,4 |
-20,6 |
-24,4 |
-15,7 |
| 4- |
BÜTÇE TRANSFERLERİ |
79 |
108 |
128,1 |
148,3 |
Küsuratlar yuvarlatılmıştır.
Kaynak: SGK 2015-2018 Yılı Faaliyet Raporları.
Sayıştay 2015-2018 Denetim Raporları.
2020 Yılı Bütçe Gerekçesi.
SGK 2018 Aylık İstatistik Bilgileri.
Tablo incelemesinden de anlaşılacağı üzere, incelemeye esas alınan yıllarda
- SGK’nın gelirlerinin giderlerini karşılayamadığı, her yıl bütçe açığı verdiği;
- bu yüzden SGK ya merkezi yönetim bütçesinden görev zararları ve Hazine yardımları kapsamında, her yıl artan miktarlarda bütçe transferi yapıldığı görülmektedir.
(2018 yılı merkezi yönetim bütçesi gider toplamı 999,4 milyar TL olarak gerçekleşmiştir. Merkezi yönetim bütçesinden SGK’ya yapılmış olan 148,3 milyar TL bütçe transferi elimine edildiğinde (AS: dışlandığında); SGK 2018 yılı gider bütçesinin, merkezi yönetim gider bütçesinin % 45,2 oranındaki büyüklüğe eriştiği anlaşılmaktadır.)
Mal ve Hizmet Alımları
2017, 2018 ve 2019 yıllarında mal ve hizmet alım giderleri bütçe ödeneklerindeki gerçekleşmeler (%8,6-24,6 arası değişen oranlarda) kestirimlerin üzerinde olmuştur.
Özellikle MSB ve öbür mal ve hizmet alımlarında öngörülenlerin üzerinde artış gerçekleşmiştir.
Önceki yıllara ilişkin verilere karşın 2020’de mal ve hizmet alım ödeneklerinde, artış bir yana, 2019’a göre % 10,3 oranında daralma öngörülmüştür.
Sermaye (Yatırım) Giderleri
Sermaye giderleri kestirimleri 2017’de % 6,5 ve 2018’de % 27,9 ve 2019’de ise % 48 oranlarında artışlarla gerçekleşmiştir.
2020 yılı sermaye giderler için önceki yıl gerçekleşmelerinin de altında kalan 56 milyar TL ödenek ayrılmıştır. 2020 yılı sermaye gider kesririmlerindeki bir önceki yıl gerçekleşmesine göre düşme oranı % 30,4’tür
Kamulaştırma giderleri dışında 51,5 milyar TL olan merkezi yönetim yatırım ödeneklerinin yarısından çoğu (% 52,6) ulaştırma – haberleşme ile öbür kamu hizmetleri (iktisadi/sosyal) sektörleri arasında paylaştırılmıştır. Yatırımlar için eğitime (%21), tarıma (% 9,1 ), sağlık için (% 11,6) oranında ödenek ayrılmıştır. Öbür sektörlerin (imalat, madencilik, enerji, turizm, konut) tümü için ayrılabilmiş ödeneklerin toplamı 2,7 milyar TL olup yatırım ödeneklerinin yalnızca % 5’i oranındadır.
Öte yandan, 2020 yılı yatırım giderleri için ayrılmış olan 51,5 milyar TL ödeneğin merkezi yönetim kapsamındaki 224’ü aşkın kuruluşa dağılımının incelenmesinde; ödeneğin % 70’nin (9) kurum arasında paylaştırıldığı görülmektedir. Bu kuruluşlar için asgari 1,2 ve azami 8,3 milyar TL olacak biçimde ödenek ayrılmıştır. Yatırım ödeneklerinin büyüklüğü ile öne çıkan bu kuruluşlar, (ödenek miktarlarına göre sıralamaya göre) Ulaştırma ve Alt Yapı Bakanlığı, DSİ, MEB, KGM, Sağlık/ EGM/ Gençlik ve Spor/ Kültür ve Turizm bakanlıkları veya genel müdürlüklerdir.
Öte yandan AKP hükümetlerinin prestijli projelerinden olan Köylerin Altyapısının Desteklenmesi Projesi (KÖYDES) için 1,4 milyar TL, ayrıca Belediyelerin Su Kanalizasyon ve Altyapı Projesi (SUKAP) için de 837 milyon TL ödenek ayrılmıştır. (2020 Bütçe Gerçekleşmeleri, Kamu Mali Yönetim Gn. Md.)
Bilindiği üzere kamu yatırımların bir bölümü de kamu-özel işbirliği (KÖİ) yöntemi ile gerçekleştirilmektedir. Bu tür işbirliklerinin kurulması ile kamu altyapı ve hizmetlerinin tasarlanması, finanse edilmesi, inşa edilmesi, işletilmesi ve bakımı amaçlanmaktadır.
Ülkemizde gerçekleştirilen KÖİ projelerinde 4 farklı KÖİ modeli kullanılmaktadır. Bu modeller arasından en çok kullanılanları 111 ve 110 projeyle Yap-İşlet-Devret ile İşletme Hakkı Devri yöntemleridir. Bunları (20) projeyle Yap-Kirala-Devret ve (5) projeyle Yap-İşlet modelleri izlemektedir.
KÖİ modeliyle gerçekleştirilen projelerin yatırım tutarlarının sektörel dağılımına bakıldığında 21,6 milyar ABD Doları ile karayolu sektörünün ilk sırada olduğu görülmektedir. Havaalanları ise 19 milyar ABD Doları ile 2. sıradadır. Bu yatırımları 11,9 milyar ABD Doları ile enerji projeleri, 11,5 milyar ABD Doları ile sağlık projeleri izlemektedir. Yatırım tutarlarının genel toplamı 67,7 milyar ABD Doları dolayındadır.
İşletme hakkı devri bedellerinin sektörel dağılımına bakıldığında havaalanlarının 53,7 milyar ABD Doları 1. sırada bulunduğu görülmektedir. Bunu 19,8 milyar ABD Doları ile enerji sektörü, 2,7 milyar ABD Doları ile limanlar ve 891 Milyon ABD Doları ile yat limanları izlemektedir.
KÖİ yöntemi ile gerçekleştirilen projelerin sözleşme değerleri 145,2 milyar ABD Dolarıdır.
(Cumhurbaşkanlığı SBB-2019 yılı Ağustos itibarıyla)
Faiz Giderleri
- 2017 yılı bütçesinde 56,7 milyar TL olarak gerçekleşen faiz giderleri 2018 yılında bütçesinde (% 30,5 artışla) 74 milyar TL olarak, 2019 yılında ise % (%14,8 düşüşle) 99,9 milyar TL olarak gerçekleşmiştir. 2020 yılı için bir önceki yıl gerçekleşmesine göre (% 39 artışla) 139 milyar TL ödenek öngörülmüştür.
Toplam bütçe giderleri içinde faiz ödemelerinin her yıl artan oranda önemli bir pay oluşturduğu görülmektedir. 2017’de toplam bütçe giderlerinin % 8,4’ünü, 2018 %9’unu, 2019’da % 10’unu faiz giderleri oluşturmuştur.
- 2020 yılında faiz ödemelerinin toplam giderler içindeki payının %12,7’ye ulaşacağı kestirililmiştir.
Çünkü merkezi yönetimin brüt iç/dış borç stoku da sürekli artış eğilimindedir. Nitekim 2017 yılı sonunda bir önceki yıla göre %15 artışla 876,4 milyar TL olan brüt iç/dış borç yükü; 2018 sonunda % 21,7 artışla 1,067 trilyon TL düzeyine; 2019 sonunda % 24,4 artışla 1,328 trilyon TL olarak gerçekleşmiştir. (HMB, Kamu Finansmanı İstatistikleri, 2017- 2020)
Personel Giderleri
Personel giderleri ve bağlısı SGK Devlet prim ödemeleri, (ikisi birlikte) 2017 yılı bütçesinde 189,3 milyar TL, 2018 yılı bütçesinde ise 213,9 milyar TL, 2019 yılı bütçesinde ise 292,8 milyar TL olarak gerçekleşmiştir.
Personel giderleri 2018’de % 23,4; 2019’da ise % 24,9 artmıştır.
2020 yılı bütçesinde ise % 13 artış kestirilmiştir.
Toplam giderler içindeki %24 dolayındaki personel giderleri payının 2019’da %25’e yükseldiği görülmektedir.
Önemi nedeniyle kamu idarelerinde istihdam edilen kamu personelinin sayıları ve statüleri hakkında özlü bilgiler aşağıya çıkarılmıştır.
31.12.2019’da kamu sektöründe toplam 4.644.074 kişi istihdam edilmiştir. ( Cumhurbaşkanlığı SBB-2020) 31.12.2017’de 3.602.735 personel istihdam edildiği dikkate alındığında iki yıl içinde çalışanların sayısının (%29 oranında artarak) 1.041.339’a yükseldiği anlaşılmaktadır.
Personel sayısındaki artışın büyük bölümünün taşeron işçilerinin kadroya geçirilmesinden kaynaklandığı görülmektedir.
2019 sonunda kamuda istihdam edilen 4.644.074 personelden: 3.761.747 kişi merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idarelerinde; 683.381 kişi il özel idareleri, belediyeler ve bağlı kuruluşlarda; 198.946 kişi de (KİT’ler vb.) öbür kamu yönetimlerinde görev yapmaktadır.
Kamu sektöründe görevli 4.644.074 personelden % 63,3’ü kadrolu (memur), % 9,2 sözleşmeli, % 24‘ü işçi ve % 3,3’ü geçici/diğer personel statüsünde istihdam edilmektedir.
Genel bütçe kapsamındaki 44 kamu idaresinde kullanılabilir (boş olanlar dahil) kadrolu memur kadrolarına sahip olmak bakımından ilk sırayı 1.052.061 rakamı ile MEB almaktadır. MEB’nı 490.801 kadro rakamı ile Sağlık Bakanlığı, 366.263 ile EGM, 168.853 rakamı ile Adalet Bakanlığı ve 150.675 rakamı ile Diyanet İşleri Başkanlığının izlediği görülmektedir.
Cumhurbaşkanlığında ise 969 kadrolu, 1.718 sözleşmeli olmak üzere toplam 2.687 adet personel kadrosu/pozisyonu bulunmaktadır. (Gerekçe, 2020)
Örtülü Ödenek
Örtülü ödenek giderleri olarak gizli hizmet ile öbür sermaye giderleri tertibinden 2017’de (1,997 +1,051) 3 milyar TL; 2018’de ise (1.714.178 + 8.298) 1,7 milyar TL; 2019’da ise (2.073.435 + 7.035) 2 milyar TL harcama yapılmıştır. (Muhasebat, 2017- 2020)
b)-Fonksiyonel Sınıflandırmaya Göre Giderler
Fonksiyonel sınıflandırmaya göre 2017-2020 yıllarına ait merkezi yönetim bütçe giderlerine ilişkin kestirim / gerçekleşme durumları ve toplam giderler içindeki payları Tablo 5’te gösterilmiştir.
Tablo 5. Fonksiyonel Sınıflandırmaya Göre 2017-2020 Yılları MYB Giderlerinin Kestirim / Gerçekleşme Durumları ve Toplam Giderler İçindeki Payı (Milyar TL).
| Hizmetin Türü |
2017 BÜTÇESİ |
2018 BÜTÇESİ |
2019 BÜTÇESİ |
2020 YILI BÜTÇESİ |
| Tahmim |
Gerçekleşme |
Dağılım % |
Tahmin |
Gerçekleşme |
Dağılım (%) |
Tahmin |
Gerçekleşme |
Dağılım (%) |
Tahmin |
Dağılım (%) |
2020/2019 Değ. Or. (%) |
| Genel Kamu |
174 |
170,5 |
25 |
214 |
226,4 |
27,2 |
295,3 |
261,4 |
26,1 |
327,9 |
30 |
125,4 |
| Savunma |
29,7 |
30,8 |
4,5 |
41,9 |
41,5 |
5 |
44,8 |
53,3 |
5,3 |
56,3 |
5 |
105,6 |
| Kamu Düzeni ve Güvenlik |
48,4 |
53,4 |
7,9 |
58,5 |
67,3 |
8 |
74,1 |
81,4 |
8,1 |
85,4 |
7,8 |
104,9 |
| Ekonomik İşler |
83,5 |
91 |
13,4 |
97,8 |
111,8 |
13,4 |
96,3 |
124,2 |
12,4 |
109,1 |
10 |
87,8 |
| Çevre Koruma |
0,59 |
0,61 |
– |
0,60 |
0,81 |
– |
0,54 |
0,85 |
– |
0,62 |
– |
72,9 |
| İskan ve Toplum Refahı |
6,7 |
9,1 |
1.3 |
7,1 |
10,7 |
1,3 |
7,8 |
13,5 |
1,3 |
8,4 |
0,7 |
62,2 |
| Sağlık |
34,6 |
35,2 |
5,2 |
40,6 |
40,2 |
4,8 |
50,6 |
51,2 |
5,1 |
62 |
5,6 |
121 |
| Dinlenme, Kültür ve Din |
11,8 |
13,8 |
2 |
13,1 |
16,1 |
1,7 |
17,6 |
20,6 |
2 |
19,2 |
1,7 |
93,2 |
| Eğitim |
113 |
113,6 |
16,8 |
124,3 |
134,7 |
16,2 |
148,4 |
156,2 |
15,6 |
162,5 |
14,8 |
104 |
| Sosyal Güvenlik ve Sosyal Yardım |
142,3 |
159,5 |
23,5 |
164,8 |
181 |
21,8 |
221 |
236,5 |
23,7 |
263,6 |
24 |
111,4 |
| TOPLAM |
645,1 |
677,7 |
100 |
762,7 |
830,8 |
100 |
960,9 |
999,5 |
100 |
1.095 |
100 |
109,5 |
Not: 1-Küsuratlar yuvarlanmıştır.
Kaynak: 2020 Yılı MYBK Teklifi; Muhasebat MYB İstatistikleri
2019 yılı bütçe gerçekleşme rakamlarına göre 2020 yılı bütçe giderleri kestirimlerinde ortalama % 9,5 artış öngörülmüştür.
2020 yılı fonksiyonel bütçe giderlerinde (2019 yılı gerçekleşme rakamlarına göre) genel kamu hizmetlerinde (%25,4), sağlık hizmetlerinde (% 21), sosyal güvenlik ve sosyal yardım hizmetlerinde (%11,4), savunma hizmetlerindeki (% 5,6), kamu düzeni ve güvenlikte (% 4,9), eğitim hizmetlerinde (% 4) oranında artış öngörülürken, öbür tüm hizmetler ödeneklerinde %6,8 – 37,8 arasında değişen düşmeler vardır.
Fonksiyonel sınıflandırmaya göre 2017 ve 2018 yılları bütçe giderleri ve toplam giderler içindeki oranları Tablo 5’te gösterilmiştir.
Fonksiyonel sınıflandırmaya göre 2017-2019 yılı bütçe giderlerinde en büyük pay, genel kamu hizmetlerine ayrılmıştır. Anılan yıllara ait bütçe giderlerinde genel kamu hizmetleri payından sonra, 2. sırada sosyal güvenlik ve sosyal yardım hizmetler giderleri, 3. sırada da ise eğitim giderleri payları gelmektedir.
2019 yılı bütçe giderlerindeki %15 oranındaki genel artışa karşın; ekonomik işler, çevre koruma, iskan ve toplum refahı hizmetleri ödeneklerinde önceki yıldaki gerçekleşmeye göre (%olarak) 19- 33,4 arasında değişen oranlarda azalma kestirilmiştir.
Eğitim hizmetleri için toplam giderleri için toplam giderlerin 15,4- 16,8 oranında pay ayrıldığı görülmektedir. Ancak bu payın büyük bölümünün personel giderlerine ait olduğu bilinmektedir. Çünkü genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerindeki toplam kadroların % 38,7’si MEB aittir. (2019 sonunda MEB’da 946.114‘ü EÖHS olmak üzere, toplam 1.027.885 personel görev yapmıştır. Aynı yıl SGK prim ödemeleri ile birlikte personel giderleri için toplam 94,6 milyar TL ödeme yapılmıştır. Gerçekleştirilmiş personel giderleri (SGK prim ödemeleriyle birlikte) MEB toplam giderlerin 80’ine karşılık gelmektedir.) (MEB 2019, Faaliyet)
Öte yandan 2020 yılındaki 162,5 milyar TL eğitim sektörü ödeneğinden yatırımlara yalnızca (% 9,2 oranında) 10,9 milyar TL ayrılmıştır.
B-Bütçe Gelirleri
Ekonomik sınıflandırmaya göre 2017-2020 yıllarına ait merkezi yönetim bütçe gelirlerine ilişkin kestirim / gerçekleşmeler ve gerçekleşme oranları; gelirlerin toplam gelirler içindeki dağılımları Tablo 6’da gösterilmiştir.
Tablo 6. Ekonomik Sınıflandırmaya Göre 2017-2020 Yılı M.Y. Bütçe Gelirlerinde Kestirim ve Gerçekleşme (Milyar TL)
| |
2017 YILI BÜTÇESİ |
2018 BÜTÇESİ |
2019 BÜTÇESİ |
2020 BÜTÇESİ |
| Tahmin |
Gerçekleşme |
Ger. Oranı (%) |
Tahmin |
Gerçekleşme |
Ger.Or.
(%) |
Tahmin |
Gerçekleşme |
Ger. Or. (%) |
Tahmin |
Değ. Oranı
2020/2019 |
| 1-Vergi Gelirleri |
511 |
536 |
104,9 |
599,4 |
621,3 |
103,7 |
756,5 |
673,3 |
88 |
784,6 |
116,5 |
| |
Gelir |
108,9 |
112,4 |
103,2 |
122,7 |
139 |
103,2 |
171,8 |
162,6 |
94,6 |
182,1 |
120 |
| Kurumlar |
46,2 |
52,9 |
114,5 |
65,8 |
78,6 |
119,4 |
74,1 |
78,8 |
106,3 |
89,3 |
113,3 |
| Özel Tüketim |
136,4 |
138,3 |
101,4 |
146,5 |
133,9 |
91,4 |
162,5 |
147,1 |
90,5 |
175,1 |
119 |
| Dahilde Alınan KDV |
57 |
55,6 |
97,5 |
66,0 |
56,3 |
85,3 |
70,6 |
55,4 |
78,4 |
57,8 |
104 |
| İthalden Alınan KDV |
83,7 |
99,6 |
119 |
107,8 |
122,1 |
113,2 |
165,7 |
124,8 |
75,3 |
158 |
126,6 |
| MTV |
11,3 |
10,8 |
95,6 |
13,6 |
12,8 |
94 |
16 |
14,5 |
90,6 |
17,4 |
120 |
| BSMV |
13 |
13,3 |
102,3 |
15,2 |
18,1 |
119 |
19 |
22,6 |
119 |
24,9 |
110 |
| Damga |
15,2 |
15,6 |
102,6 |
17,8 |
16,9 |
95 |
20,8 |
18,8 |
90,3 |
21,5 |
114,3 |
| Harçlar |
19,8 |
19,2 |
96,7 |
23,3 |
21,6 |
92,7 |
27,7 |
24,1 |
87 |
29,5 |
122,4 |
| Diğer |
19,5 |
18,3 |
93,8 |
20,7 |
22 |
106,2 |
28,2 |
24,6 |
87,2 |
29 |
117,8 |
| 2- Vergi Dışı Gelirler |
73,2 |
71,2 |
97,3 |
81,9 |
107,6 |
131,3 |
106,2 |
174,8 |
164,6 |
151,8 |
88,8 |
| |
Teşebbüs ve Mülkiyet Gelirleri (Mal/hizmet satışı, KİT ve kamu bankaları, kurumlar kârları, kira vb. gelirler) |
17,1 |
19,7 |
115,2 |
20,1 |
26,1 |
129,6 |
33,9 |
93,6 |
276 |
64,3 |
68,7 |
| Alınan Bağış ve Yardımlar ile Özel Gelirler |
1,5 |
2,2 |
146,6 |
2,8 |
2 |
74,6 |
3,4 |
9,7 |
285 |
11 |
113,4 |
| Diğer Gelirler (Faiz/para cezası, kişi ve kurumlardan alınan paylar vb.) |
37,5 |
35,4 |
94,4 |
46,5 |
71,2 |
153,4 |
54,5 |
63,2 |
115,9 |
62,1 |
98,2 |
| Sermaye Gelirleri (Taşınır/taşınmaz/menkul kıymet/hisse satışı vb.) |
15,4 |
11,7 |
76 |
12 |
7,8 |
64,6 |
13,5 |
6,8 |
50 |
13,5 |
198,5 |
| Alacaklardan Tahsilat |
1,6 |
2,1 |
131 |
0,45 |
0,55 |
121,9 |
0,75 |
1,5 |
200 |
0,91 |
60 |
| 3- Özel Bütçeli Kuruluşların Öz Gelirleri |
9,8 |
18,9 |
193 |
10,8 |
23,5 |
216,6 |
11,1 |
20,7 |
186,4 |
12,4 |
60 |
| 4- Düz. Den. Kurum Gelirleri |
4,1 |
4,2 |
102,4 |
4,7 |
5,1 |
112,3 |
6,4 |
6,8 |
106,2 |
7,4 |
108,8 |
| GELİR BÜTÇESİ TOPLAMI |
598,3 |
630,3 |
105,4 |
696,8 |
757,8 |
108 |
880,4 |
875,7 |
99,5 |
956,5 |
109,2 |
Notlar: Küsuratlar yuvarlanmıştır.
Kaynak: 2017-2020 Yılları MYBK Teklifi/Gerekçeleri, Muhasebat Gn. Md. MYB İstatistikleri.
Merkezi yönetim bütçe gelir kestirimleri 2017’de yılında %105,4; 2018’de %108, 2019’da %99,5 oranında gerçekleşmiştir. 2017’de 630,3 milyar TL, 2018 yılında (%20 artışla) 757,8 milyar TL, 2019’da (% 15,5 artışla) 875,7 milyar TL gelir sağlanmıştır.
2020 yılı için bir önceki yıl gerçekleşmesine göre % 9,2 artışla 956,5 milyar TL toplam gelir öngörülmüştür. Vergi gelirlerine ilişkin artış % 16,5’tir.
Öte yandan 2017’den başlayarak ekonominin bir daralmaya girmesi üzerine alınan teşvik önlemleri sonucu, özellikle 2018’den başlayarak ÖTV, KDV, MTV, Damga V. ve Harç gelirleri tahsilat rakamlarında önemli oranlarda düşmeler olmuş, vergi gelirleri bütçe kestirimlerinin altında kalmıştır.
Merkezi yönetim bütçe gelirlerinin; 2017’de % 85’ini, 2018’de % 82’sini, 2019’da ise % 76,8’ini vergi gelirleri oluşturmuştur. 2020’de vergi gelirleri payının % 82 olması hedeflenmiştir.
Gelir / kazanç ve servetler üzerinden alınmakta olan dolaysız vergilerin toplamının; 2017’de 176,8 milyar TL, 2018’de 231,4 milyar TL, 2019’da 257,1 milyar TL olarak gerçekleştiği, toplam vergi gelirlerine oranlarının aynı sırayla % 33, % 38 ve % 38 olduğu görülmüştür.
Vergi gelirlerinin % 63-67 gibi büyük bir bölümünün dolaylı vergilerden elde edildiği anlaşılmaktadır. Bilindiği üzere dolaysız vergiler zengin / yoksul ayrımı yapmadan, “zorunlu tüketim maddelerini” de kapsayacak biçimde tahsil edildiği için, haksız ve adaletsiz bir uygulamadır.
Nitekim 2020 yılı bütçesinde kestirilmiş KDV gelirleri bile tek başına, Gelir ve Kurumlar vergilerinden tahsil edileceği umulan rakamların % 80’ine yaklaşmaktadır. Dolaylı vergilerden olan ÖTV’nin de bütçe gelirleri içinde % 22,3 oranında pay oluşturduğu ve Gelir Vergisi tahsilat rakamlarının % 65’ine yaklaştığı görülmektedir.
Sosyal adalet, gelir dağılımı, vergi adaleti yönünden vergi gelirleri içindeki dolaysız vergilerin payının artırılması gerektiği açıktır.
C- Bütçe Dengesi
2017 yılı bütçesi 47,3 milyar TL; 2018 yılı bütçesi ise 72,6 milyar TL; 2019 yılı bütçesi 123,6 milyar TL net borçlanma ile denkleştirilmiştir.
2020 yılı bütçe ödenekleri ile beklenen gelirler arasındaki 138,8 milyar TL farkta net borçlanma ile karşılanacaktır.
- Yıllardır denk bütçe hazırlanamadığı, bütçe gelirleri giderleri karşılamaktan uzak olduğu görülmektedir.
2017 yılı bütçe gelirleri ile giderlerin %90,4’ünün; 2018 yılı gelirleri ile giderlerin 91,3’ünün, 2019 yılı bütçe gelirleri ile giderlerin % 87,6’sının karşılanabildiği görülmektedir. 2020 yılı bütçe gelirleri ile giderlerinde bu oranın % 87,3 olması beklenmektedir.
Öbür yandan 2017 yılı bütçesinde 9,3 milyar TL, 2018 yılında 1,3 milyar TL faiz dışı fazla gerçekleşmiştir. 2019 yılında ise faiz dışı denge – 23,7 olarak gerçekleşmiştir. 2020’de faiz dışı fazlalık 67 milyon TL kestirilmiştir.
Bütçe giderlerinin gelirlere oranla daha çok artması nedeniyle faiz dışı fazlalığın son yıllarda giderek küçüldüğü, kimi yıllar faiz dışı dengenin eksiye geçtiği, dolaysıyla borç asıllarının (AS: anaparasının) ödemesinin yavaşladığı anlaşılmaktadır.
D- Diğer Konular
Hizmet Bedellerinde Kuruşlu Ücretler
Kamu personeline ek olarak yaptırılacak kimi hizmetler karşılığında kamu personeline verilecek olan ve bütçe yasalarıyla her yıl yeniden belirlenen ücretlerin yine simgesel kaldığı görülmektedir.
Bu bağlamda;
- Ek ders vermekle görevlendirilen öğretim üyelerine 43,82 TL,
- Konferans vermekle görevlendirilenlere 31 TL’yi aşmamak üzere,
- Fazla çalışma yapan memurlara saat başına 2,26TL,
- Devlet memurlarına (24 saati geçen geçici görevleri için) kadro/ek göstergelerine göre 42,15 – 56,10TL arasında gündelik,
ödenecektir.
Kamu İdarelerin Ait Lojman / Sosyal Tesis ve Taşıt Sayıları
Genel bütçe kapsamında kamu idarelerine ait 218.575 adet lojman ve 1.782 adet sosyal tesis bulunmaktadır.
220.357 adet lojman / sosyal tesisin 195.525’i (% 88,7’si) 6 kamu idaresine aittir. En çok lojman / sosyal tesise sahip kamu idareleri (sırası ile) MSB, MEB, EGM, J. Gn. K., Sağlık B. ve Adalet B. dır.
Genel bütçe kapsamındaki öbür 34 kamu idaresinin sahip olduğu lojman/sosyal sayısı ise 24.832 dir. (% 11,2)
Genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin çeşitli nitelikte 103.410 taşıtı vardır. Eldeki taşıtların 51.369 adedi (% 49,6) EGM’ne ait olup, her 6 personele 1 taşıt düşmektedir. EGM’yi; MSB, Sağlık B. izlemektedir. (Gerekçe, 2020)
KAYNAKÇA
2017-2020 Yıllarına Ait Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu Teklifleri ve Bağlı Cetveller. http://www.bumko.gov.tr/Eklenti/10848,2018yilimybkanunutasarisipdf.pdf?0
2017-2020 Yılları Bütçe Gerekçeleri
http://www.bumko.gov.tr/TR,54/butce-gerekcesi.html
http://www.sbb.gov.tr/butce-gerekceleri/
Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü Merkezi Yönetim Bütçe İstatistikleri. https://www.muhasebat.gov.tr/content/genel-yonetim-mali-istatistik-detayi?tabId=1&pageId=2
Yıllık Yatırım Programları
Orta Vadeli Programlar.
http://www.bumko.gov.tr/Eklenti/10807,2018-2020-orta-vadeli-programpdf.pdf?
Hazine Müsteşarlığı Kamu Finansmanı İstatistikleri
https://www.hazine.gov.tr/kamu-finansmani-istatistikleri
Vatandaş Bütçe Rehberleri
http://www.sbb.gov.tr/vatandas-butce-rehberi/
Milli Eğitim Bakanlığı 2019 Yılı Faaliyet Raporu http://sgb.meb.gov.tr/meb_iys_dosyalar/2020_03/12144540_28191618
Prof. Dr. Halil Çivi
